“配套法”不堪承受之重

　　5编19章、总计247条的物权法，无论其立法地位还是条款数量，在法律体系中都称得上是重量级的“大法”。

　　尽管物权法被普遍寄予深切期望，但在法律正式实施前的准备期内，一系列考验物权法的事件却让人们意识到，仅凭物权法现有的制度设计，并不能在细节层面彻底厘清现实生活中的物权难题。

　　从某种程度而言，物权法的诞生并不是物权立法的结束，而是一系列物权配套立法的开始。

　　史上最繁重的配套立法

　　“70年后自动续期是件好事，但续期时收不收费，如果收费到底收多少，都没说清楚，还是让人不放心。” 北京的一位小区业主如是说。

　　这位业主所称的“续期”，是指城市住宅底下的土地使用权年限只有70年，这在 物权法制订过程中曾放大为一个人心惶惶的“70年大限”问题。为了解除业主的疑虑，物权法规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”但对于自动续期后的收费问题，物权法没有任何明确规定。换言之，城市业主只是吃下了半粒定心丸，仅仅免去了“失去土地的恐惧”，并没有免去“收费的恐惧”。

　　按照中国现有的土地制度，土地使用权续期需要缴费应无异议，而且很可能由行政机关制订具体的收费标准和办法。问题的关键是，政府能不能确定合理的续期价格，会不会届时以地价上涨为由“狮子大开口”，令业主不堪重负。

　　一些人认为，70年时日漫长，随着国家财力的强盛，在收费问题上自然会向私人产权倾斜照顾，因此“续期”问题并不急于提上议事日程。但在深圳等土地使用制度改革较早的地区，一些地产的“使用权大限”已经迫近。因此，就“续期”问题及时出台更加明确的配套规范，彻底解除城市业主的后顾之忧，已经没有理由再拖延下去。

　　其实，为了让物权法尽快出台，立法者出于立法技术的考虑，特别是鉴于一些立法争议有待未来厘清，或者为了“回避”一些一时难以解决的现实矛盾，在不少问题上采取了“宜粗不宜细”的立法原则，留下了类似“续期”这样的“立法空白点”，并将这些立法任务以“授权”等方式移交给了“配套法”或“下位法”。比如，在不动产登记问题上，物权法虽然明确要实行统一登记制度，但统一登记的范围、登记机构和登记办法等重要问题，却由其它法律、行政法规规定。学界普遍认为，单独制订一部不动产登记法应是最好的选择；再比如，物权法在规制农村承包地流转、农村集体土地建设用地使用权、宅基地使用权等涉及农民切身权益的“敏感问题”时，分别要求适用农村土地承包法、土地管理法等法律。社会普遍期望，未来的改革成果，将通过修订土地管理法等途径加以展示。

　　物权法的配套立法，不仅仅是扫清未决的“立法空白”，也意味着全面清理有违物权法精神的现行法律法规规章等，其中典型是国务院制订的城市房屋拆迁条例和各地出台的一些物业管理条例，有不少条款都与物权法相抵触。此外，物权法中一些原则性、粗疏性的条款，也需要通过司法解释等途径加以细化，使物权法的实施真正具有可操作性。种种迹象表明，物权法的配套立法，将是我国立法史上最繁重的配套立法工程。

　　在物权法正式实施前的半年多“准备期”内，国务院已于今年8月26日修订了物业管理条例，各地也清理并修订了一批物业管理等方面的地方性法规，最高人民法院有关物权法的司法解释亦在快马加鞭。然而，社会高度期待的不动产登记法、征收征用法等等，却一直不见动静。总体而言，物权法配套立法工程的进度，并未达到最为理想的状态。

　　问题的另一面是，虽然许多细节性的问题有待“配套法”、“下位法”加以明晰，但在拟制与物权法相关的司法解释、地方法规等规范时，也必须固守各自的立法权限，防止“喧宾夺主”式的越权立法。尤其是那些通过民主讨论的程序仍未彻底解决的物权法立法悬念，更不能由“配套法”、“下位法”简单地拍板了断。否则，物权法就有被架空乃至曲解的危险。

　　让物权法跛足上路，是任何对物权法寄予厚望的人们所不愿看到的。物权法配套立法工程究竟是及时优质地完工，还是变成“不可能的任务”，将继续考验立法者的智慧。

　　坚守物权法精神

　　2007年8月底，全国人大常委会修改了城市 房地产管理法，该法律修正案仅仅增加了一个条款，即授权国务院就城市房屋征收与拆迁补偿问题先制定行政法规。

　　此次修法的主要背景是，国务院2001年出台了城市房屋拆迁管理条例，但其中一些条款与物权法所确立的“不动产征收补偿制度”严重抵触，在物权法正式实施后，应当停止执行。为了避免城市房屋拆迁陷入无法可依的窘境，必须及时设计出新的制度规范。

　　物权法有关不动产征收问题的相关规定是：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”可见，对于现实生活中冲突极为尖锐、对公民财产权益威胁最大的拆迁问题，物权法强调的是，应当由高层次的立法机关所制订的高位级的规范——法律来规制其权限和程序。舆论普遍认为，这样的历史重任，应当由征收征用法之类的专门立法来承担。

　　然而，物权法的实施已迫在眉睫，有关不动产征收的专门立法却仍无实质性进展。鉴于行政法规与法律相比具有极高的立法效率，因此，通过修改房地产管理法，进而授权国务院先行制订相应的行政法规，不失为解决问题的权宜之计。

　　但问题是，经此授权，物权法意图“上收”到民意机关的征收制度立法权，又被“下放”到了行政机关手中。鉴于政府部门在现实的拆迁冲突中所扮演的角色，这一授权立法的后果不能不让人担忧。

　　事实上，由行政机关一手操刀的2001年版城市房屋拆迁管理条例，已经受到社会的普遍质疑。该条例过多照顾了 开发商、房管部门的利益，却没有充分考虑被拆迁者的合法权益，而且创造出了具有“中国特色”的行政主导型拆迁制度，在拆迁问题上本身就有牟利之嫌的一些地方政府，不是以公共管理者身份、而是以土地所有者身份卷入拆迁冲突，进而激化了社会矛盾。在现实生活中，一些开发商和房管局等政府部门往往穿着一条裤子，就是源于这种不科学、不公平的制度设计。

　　有此前车之鉴，为了防止物权法有关征收、拆迁的规定沦为一般性的口号，国务院无论是制订新的拆迁条例或修订旧的拆迁条例，都应当坚守物权法所确立的原则底线，并通过立法听证会等民主渠道，充分吸取各方意见，平衡利益诉求，尽最大可能避免行政机关立法可能具有的专断之弊、避免异化成侵害公民私产的“合法”工具。

　　更重要的是，就征收、拆迁问题制订行政法规，只能是“救急”的过渡性办法，而不能一劳永逸地依赖下去。国家立法机关应当加快征收征用法的立法步伐，在更高层次的制度层面上，对政府的征收征用权加以强力约束，对公民的私产权益加以强力保护，以更好地实现物权法的立法原意。

　　同样，这种民主、公开、审慎的立法方式，以及坚守物权法精神的立法原则，也应该贯穿于所有的物权法配套立法。

　　对正处于社会转型期的中国而言，期望新中国第一部物权法就破解现实生活中的一切物权难题，显然是不切实际的幻想。从某种程度而言，暴露问题、发现问题、提出问题，也是转型中国的物权法必然承担的功能，而妥善合理地解决这些问题，则是未来立法大有可为的一片新天地，也是其不容推辞的历史使命。